期刊精粹 | 空间规划应对气候变化的调适策略——台湾“国土计划”的经验与启示【2022.2期】

【摘要】全球气候变化正在对人类生存和活动的空间产生重要影响，因此将应对气候变化的调适策略融入空间规划具有必要性和紧迫性。台湾地区的“国土计划”体系先行探索了在空间规划中提出应对气候变化的调适策略。本文重点研究台湾地区及其18个“直辖市、县（市）”的“国土计划”中关于气候变化调适的内容，探索不同层级空间规划形成气候变化调适策略的方法。继而，本文总结出对空间规划形成应对气候变化的调适策略的有益经验，包括法律法规引领、上下层级联动、调适体系构建和实施行动保障等，以期为当前大陆正在进行的国土空间规划体系改革和规划编制提供参考。

引言

气候变化是指由于自然内部过程或外部强迫，以及人类活动对大气成分或土地利用的持续改变所造成的气候状态变化。气候变化带来种种问题，如全球气候变暖引起海平面上升，气候环境改变使得干旱、洪涝、冰雹、风暴和高温等极端天气频发，对人类的生存和活动影响重大。同时，全球人口数量与城市化率正快速增长，人类活动高度聚集在城市空间，气候变化对城市的威胁也在加重，例如海平面上升威胁沿海城市的安全，降雨频率改变影响城市供水系统的稳定，极端天气造成基础设施损毁等。我国是全球城市化速度最快的国家，也是全球极端气候事件最频发的国家之一，气候变化对我国的影响重大，因此采取有效的气候变化应对措施刻不容缓。

应对气候变化有两大思路，即减缓（mitigation）和调适（adaptation）。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change）定义“减缓”为“减少人为温室气体排放至气候循环中，包含温室气体的源头减量和加强温室气体的吸存”；“调适”为“对受气候变化影响的自然和人类系统进行调整，以减轻危害或利用气候变化带来的有利机会。“减缓”试图从源头找对策，通过减少碳排放等措施延缓气候变化，避免气候变化带来极端灾害；“调适”则为“兵来将挡，水来土掩”的思路，在气候变化不可避免发生的情况下，针对地方的特殊情境，尝试降低不利影响，培养恢复力。在减缓行动难以在短期内发挥作用的情况下，调适措施更具备现实紧迫性。

针对城市空间如何应对气候变化这一问题，学界已开展了丰富的探索，韧性城市是其中的热点议题。“韧性”是1970年代生态学领域的概念，后延伸至城市研究领域。城市的韧性反映在城市系统拥有应对自然灾害、社会重大事件等风险的适应与恢复能力，应对气候变化带来的自然灾害则是建设韧性城市最重要的方向之一。在建设韧性城市以应对气候变化的过程中，将气候变化调适内容纳入空间规划具有重要意义。若能在总体层面规划中增加应对气候变化的策略，将有助于合理布局空间要素，引导重大基础设施和重要城市空间避开气候影响敏感区域，有效降低灾害对城市的冲击，推动城市可持续发展。

现正值我国全面推进国土空间规划编制工作，若能通过空间规划的手段推进气候变化调适将具有重要意义。而台湾地区编制了类似于大陆国土空间规划的“国土计划”【为符合语言习惯和便于理解，台湾地区政策和规划文件原文中的“计画”转换为同义的“计划”】，已先行探索将气候调适策略融入空间规划的路径，通过上层规划系统化引导、下层规划因地制宜落实，在规划体系中形成了上下联动的气候调适策略，其相关经验可为大陆国土空间规划编制带来一定的启发。

1  台湾地区“国土计划”体系

二战后台湾地区的空间规划演变是从建设空间向全域空间、从城乡分治向城乡统筹发展的过程。此过程可分为三个阶段：第一阶段为体系雏形阶段（1945—1973年），以“城市规划法”为引领，主要关注城市空间，缺少城乡统筹；第二阶段为体系改革阶段（1974—2015年），1974年“区域规划法”颁布后，区域规划成为城市规划的上位规划，统筹了城乡空间，1979年首设台湾地区层面的“综合开发规划”，加强了整体统筹力度；第三阶段为体系成熟阶段（2016年至今），2016年颁布的台湾“国土计划法”在“法律”层面提出“国土功能分区”划设原则和土地管制规定，明确了“国土计划”体系结构和各层级“国土计划”的作用、内容和权责。基于“国土计划法”，台湾形成层级清晰、管理明确的“国土计划”体系，实现了对全域土地的规划和管制。

台湾“国土计划”体系分为两大层级，即台湾地区层面的“国土计划”和“直辖市、县（市）”层面的“国土计划”（图1）。前者以台湾地区为范围，强调战略性、整体性和统领性；后者则由台湾各“直辖市、县（市）”引导辖区和海域范围的实质发展并落实规划管制，注重实施性。两层级的“国土计划”上下衔接，地区层面的“国土计划”指导“直辖市、县（市）”层面的“国土计划”编制。“国土计划”编制完成后，将整合形成“国土功能分区图”。

图1  台湾“国土计划”体系图

台湾地区层面的“国土计划”于2018年4月公告实施，“直辖市、县（市）”层面的“国土计划”于2021年4月公告实施，地区“国土功能分区图”则拟于2022年5月前公告。

2  气候变化调适内容进入台湾“国土计划”体系

2.1  台湾应对气候变化的思路演变

台湾地区由海洋环抱，气候灾害较频繁，气候变化带来的海平面上升和海上气候变动对其影响剧烈，故台湾对气候变化问题表现出高度重视。但该地区并非从认识气候变化影响的危害之初便确立以“调适”为主的思路，而是呼应国际思潮，经历了从以“减缓”为核心到重视“调适”的过程。

国际社会早期以减缓议题为主导，从1980年代学界提出碳排放造成全球变暖问题，到1990年代《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的发布，都反映了以减缓为主的应对思路。进入21世纪以来，气候调适议题逐渐受到重视，联合国2004年发布的《气候变化调适政策框架》和欧盟2007年发布的《适应气候变化：欧盟行动的选择》等代表性文件均反映了这一趋势。

在国际思潮影响下，台湾地区早期也将减缓作为重点，于1992年成立了气候变化相关工作小组，侧重引导减缓工作。随后，减缓气候变化成为台湾地区学界的热门话题。然而，在实际操作中减缓所需的参与群体广，投入时间长但见效慢；相较而言调适只需本土群体参与，行动周期短且见效快。因此，台湾地区逐渐重视起调适议题，2006年由相关科学机构发起关于应对气候变化调适的研究计划，此后气候变化调适相关的研究逐渐增多。2010年代，台湾地区学界出现“气候变化调适应该与空间调整相关联”的呼声，有学者建议通过规划的手段落实气候变化的调适策略，并在“法律”层面明确气候变化调适的重要性。

伴随着应对气候变化思路的演变，为保障相关应对策略的有效落实，台湾地区在不同时期采取了相应的措施。2009年，台湾发布“永续发展政策纲领”，以减缓的思路为主应对气候变化，引导水资源、土地使用等可持续发展。在对2009年“八八水灾”进行反思以及调适议题的研究基础牢固后，台湾于2012年发布以调适为重点的“气候变迁调适政策纲领”，提出了气候变化调适议题的“八大领域”，包括灾害、维生基础设施、水资源、土地使用、海岸、能源供给及产业、农业及生物多样性和健康。2016年，台湾呼应学界关于在规划中落实气候调适策略的思潮，所发布的“国土计划法”规定将因应气候变化的调适内容融入“国土计划”（表1）。

表1  台湾地区应对气候变化发布的主要文件

2.2  台湾“国土计划法”对气候变化调适的相关规定

台湾地区于2016年公布实施的“国土计划法”在第一章的第一条即开宗明义，明确气候变化调适是“国土计划”编制和实施的重要目的；第一章的第六条提出“考量自然条件及水资源供应能力，并因应气候变迁，确保‘国土’防灾及应变能力”是规划原则之一。在规划内容方面，“国土计划法”第二章的第九条明确规定台湾地区层面的“国土计划”须将“国土防灾策略及气候变迁调适策略”定为必要内容；第二章的第十条则明确“直辖市、县（市）”层面的“国土计划”应包含“气候变迁调适计划”（表2）。

表2  台湾“国土计划法”要求的“国土计划”编制内容

注 ：* 台湾“国土计划法”所提“复育”的含义与“生态修复”基本相当。

3  台湾“国土计划”应对气候变化的调适策略

依据台湾“国土计划法”要求，台湾地区层面和“直辖市、县（市）”层面的“国土计划”均需因应气候变化制定调适策略：地区层面的“国土计划”制定整体性策略，形成系统化引导；“直辖市、县（市）”层面的“国土计划”则在遵循上层规划的基础上识别本土重点风险，因地制宜制定差异化的气候调适策略（图2）。

图2  台湾“国土计划”二级体系应对气候变化的思路

3.1  台湾地区层面“国土计划”：系统化引导

3.1.1  分领域的调适策略

台湾地区层面的“国土计划”基本继承了“气候变迁调适政策纲领”中关于气候变化调适的重点领域设定，分别针对灾害、维生基础设施、水资源、土地使用、海岸、能源供给及产业、农业及生物多样性七大领域提出整体层面的调适策略（表3）。这些调适策略均与空间紧密相关，体现了空间规划和管控角度的应对方式，例如在“农业及生物多样性”领域，提出了“整合生态廊道”和“加强农业发展地区及保育区域土地管理”等空间层面的手段。同时这些策略也具引领性：一是针对各领域提出应对思路和方向，如针对“土地使用”领域提出“加强城乡发展地区土地使用弹性”；二是指引下级规划或各部门需配合的内容，如针对“灾害”领域提出“强化各部门政策和计划中有关空间层面的防灾分析和横向协调”。

表3  分领域的气候调适策略

3.1.2  分空间类型的调适策略

除了针对各领域的气候调适策略外，地区层面“国土计划”还专门提出了针对不同空间类型的策略。台湾全域空间被分为高山及山坡地，（非都市）平原地区，都市及乡村集居地区，海岸、离岛及海域四大类型（图3）。四类空间的地形和人类活动特征不同，面临气候变化的挑战也各有差异，地区层面“国土计划”对应提出了四类空间的调适策略（表4）。

图3  台湾地区四类空间在北回归线附近的分布示意图

表4  针对不同空间类型的气候调适策略

分空间类型的调适策略与分领域的调适策略相互补充，两者共同构成完整的策略体系，前者更直接地锚固在空间层面，而后者更关注气候变化的影响对象。

3.2  “直辖市、县（市）”层面“国土计划”：因地制宜落实

台湾“国土计划法”规定“全部‘行政辖区’均已发布实施都市计划或‘国家公园计划’者，免拟订‘直辖市、县（市）国土计划’”。因此项规定，台北市、嘉义市、金门、马祖无须制定“国土计划”，而剩余18个“直辖市、县（市）”均编制了“国土计划”。本文对这些“直辖市、县（市）”的“国土计划”（核定版）中关于气候变化调适的内容进行研究，提炼该层面应对气候变化的规划方法。

气候变化对空间的影响据区位不同而有所差异，因应气候变化的调适工作应强调个案研究，因地制宜形成调适方案。台湾地区各“直辖市、县（市）”的“国土计划”常在落实上层规划的基础上，依据地方特征确定当地应对气候变化的重点风险，划分重点调适功能区，灵活多样制定应对策略，最后形成行动机制以保障实施。

3.2.1  气候变化的风险研判

台湾“直辖市、县（市）”层面的“国土计划”主要通过历史研究、现状评估和模拟预测三种方法判定气候变化带来的主要风险。其中，现状评估为必选项，历史研究和模拟预测通常是辅助选项。

（1）历史研究

部分“直辖市、县（市）”通过研究历史变化趋势和特定历史事件来认识气候变化带来的实际威胁。例如云林县通过研究当地1969—2017年温度年际变化，发现该县进入21世纪后大暴雨日出现频率增加，2013年后每年小雨日也呈增多趋势（图4），而降雨天增多提高了城市淹水的风险，因此云林县“国土计划”在气候变化调适部分将淹水问题作为首要应对问题。

（2）现状评估

气候变化风险评估是拟定相关规划的必要基础，各“直辖市、县（市）”进行气候变化风险评估的思路主要分为两种。一种是对气候变化影响下的单项灾害进行风险评估，如高雄市分别评估淹水、滑坡灾害风险，识别出重点区域（图5）。另一种思路是考虑灾害风险、应对能力和恢复能力等建立综合评估体系。例如：台东县建立了包含自然脆弱度和社会脆弱度两个维度的综合评估体系，其中自然脆弱度反映空间面临的灾害风险，通过台东市及各乡镇极端气候条件下可能发生泥石流、海啸等灾害的面积占总面积之比来衡量；社会脆弱度则反映人为因素形成的防灾抗灾能力，以暴露量、减灾准备、应变能力和复原能力四个方面来衡量（图6）。最终，叠加两个维度的评估值，判断出台东市及各乡镇的脆弱度等级（图7），并在后续内容提出对脆弱度高的地区进行优先调适。

图5  高雄市极端降水情况下的淹水风险评估图（左）和滑坡风险评估图（右）

图6  台东县社会脆弱度评估因子图

图7  台东县及各乡镇脆弱度等级判定图

（3）模拟预测

部分“直辖市、县（市）”通过模拟未来气候变化影响识别重点地区，制定有针对性的调适策略。例如澎湖县通过模拟海平面上升淹没的范围来识别未来受到冲击的主要区域（图8），从而制定相应的调适策略，包括对易受淹没地区进行整体环境规划，严格限制开发，等等。

图8  澎湖县海平面上升淹没范围模拟图

3.2.2  重点调适功能区划分

众多“直辖市、县（市）”的“国土计划”通过综合整理各项风险的研判结果划分重点调适功能区，例如屏东县通过风险评估得出淹水、海岸灾害和坡地灾害是气候变化带来的重点风险，综合考虑这三类气候灾害影响范围以及城市聚落的格局，划设出气候变化重点调适功能区，包含水灾优先调适地区、坡地灾害优先调适地区和海岸灾害优先调适地区，从而针对性地引导地区预防重点灾害（图9）。

图9  屏东县调适功能空间分区形成过程

3.2.3  灵活多样的应对思路

依据当地的重点风险领域，各“直辖市、县（市）”的“国土计划”在“气候变迁调适政策纲领”提出的八大领域中确定本土关注领域，相应地制定气候变化的调适策略，实现了在上层框架下的弹性发挥。依据18个“直辖市、县（市）”在“国土计划”中选择关注领域的数量以及优先度排序方式，可将各地的应对思路分为四种类型：第一种思路是“选择性聚焦型”，屏东县和台东县等通过抓大放小的方法选定3~4个重点领域制定策略，有利于集中精力应对重要的风险领域，但难免忽略其余领域；第二种思路是“广泛关注型”，新北市、桃园市等众多“直辖市、县（市）”选择了6个以上的领域分别提出应对策略，形成综合全面的调适体系，但未分优先次序；第三种思路是“两大层次型”，花莲县和南投县等将应对领域分为优先级和一般级，讲究轻重结合；第四种思路是“优先度排序型”，台中市、苗栗县等对各领域的优先度进行了精细化排序，明确各领域策略实施的轻重缓急。总体而言，后两种思路既全面又有轻重，避免了前两种方式的缺点，但相应地也要求配套更精细化的实施和管理措施（表5）。

表5  “直辖市、县（市）”层面“国土计划”规划涉及领域分布

注 ：● 表示“直辖市、县（市）”层面“国土计划”气候调适策略涉及该领域 ；数字表示领域的优先度，数字越小代表优先度越高。

整体来看，“土地使用”是“国土计划”实施的“基本盘”，也是气候变化调适必不可少的领域，因此受到了18个“直辖市、县（市）”的关注。这些“直辖市、县（市）”中除南投县以外均临海，加强海岸地区对气候变化的调适能力非常重要，因此“海岸”领域受到绝大多数“直辖市、县（市）”关注。“水资源”“灾害”和“维生基础设施”三大领域与城市运作和居民生活直接相关，也得到了较多关注，而且通常在优先度排序中级别较高。

众多“直辖市、县（市）”在针对不同领域的调适策略中考虑了上层规划提出的四种空间类型，从而提出更具体的调适策略，例如高雄市在水资源领域的应对策略中提出针对平原地区推动多元供水方案，针对六龟、桃源和茂林等高山和山坡地则着重加强水土保持。部分“直辖市、县（市）”在针对不同领域细化调适策略时采用场景式思维，例如彰化县针对“灾害”领域，提出气候变化可能带来的灾害场景，并对应形成调适策略（图10）。

图10  彰化县灾害领域调适策略图

3.2.4  保障实施的行动机制

18个“直辖市、县（市）”的“国土计划”不仅提出针对气候变化的调适内容，而且基本形成了保障实施的机制。整体上，这一层面“国土计划”常围绕气候变化调适明确六个方面内容，包括解决的问题（Why：为什么做）、行动策略（What：做什么）、空间范围（Where：在哪里做）、负责单位（Who：谁来做）、行动期限（When：什么时候做），以及对应下级规划（How：如何传导）。这六方面的内容可对应为“5W1H”的保障机制。“5W1H”是一种被广泛使用的分析方法，也是一种全面而系统的管理机制，有助于工作的组织与管理，推动工作有效执行。如今，“5W1H”已逐渐被应用于城乡规划、建筑调查、交通工程和工业设计领域。台湾“直辖市、县（市）”的“国土计划”为落实调适策略主要细化了六个方面的内容，正好呼应“5W1H”的思路。

明确要解决的问题是“直辖市、县（市）”层面“国土计划”气候变化调适的必要内容，通过上文论述的历史研究和现状评估等方法确定气候变化带来的风险以及明晰为什么需要进行调适工作。行动策略是气候变化调适部分的核心内容，其通常对应到需要实施的空间范围，例如花莲县“国土计划”根据已识别出的风险区域，明确每一项行动策略的实施范围是全县还是特定的乡镇，以保障人力和物力的精准投放。

在负责单位方面，较多“直辖市、县（市）”制定了清晰而细致的分工，例如宜兰县“国土计划”将气候调适策略的负责单位区分为主办单位、协办单位、相关单位和权责单位。其中主办单位为主要落实的部门，协办单位是协助实施的部门，相关单位包括自来水公司、田水利会等相关企业和行业协会，权责单位则是上级的督导部门。

在行动期限方面，部分“直辖市、县（市）”的“国土计划”依据每项行动策略的紧迫度和难易度确定了不同的实施期限，例如澎湖县“国土计划”将每项行动策略的期限设定为短期（2026年）、中期（2030年）或长期（2036年）。

在对应下级规划方面，部分“直辖市、县（市）”明确列出每一项调适策略向下对应的规划或计划。宜兰县“国土计划”在对下级规划传导落实方面表现突出，如“加强河川下游蓄洪排水”策略明确对应了《低地治水策略整体规划》《冬子河流域整体治理计划》等范围更小、精细程度更高的规划。

4  经验与启示

当前，我国正在推动国土空间规划编制，省级和市级国土空间规划编制指南均提出国土空间规划编制需考虑气候变化带来的风险并进行调适。但是，如何在国土空间规划中深化气候变化调适的相关内容仍处于开放性的探索阶段。鉴于气候变化的不确定性和调适工作的复杂性，空间规划推动气候变化调适需要突破传统规划范式。

台湾地区先行探索编制“国土计划”并浓墨重彩地提出气候变化调适策略，其经验可为大陆国土空间规划改革和编制提供参考。

（1）法律法规引领

目前，我国《国土空间规划法》《国土空间开发保护法》等法律法规正处于编制过程中。法律法规作为国土空间规划体系的顶层设计，是地方开展规划编制、审批、管理等工作的基础。建议可考虑在法律法规层面明确将应对气候变化的调适策略纳入规划编制的内容，提升气候变化调适在国土空间规划中的重要性。相应地，推动相关配套文件完善关于气候变化调适的内容，例如在各层级国土空间规划编制指南中明晰气候变化调适的目标和要求，以及规定易受灾地区开展研究气候变化影响的专题研究等。

（2）上下层级联动

省级和市、县级国土空间规划应对气候变化的相关内容应各有侧重，并形成有效的上下传导机制。省级国土空间规划着重研判气候变化造成的区域性重大风险（如极端天气频发造成的台风和洪涝灾害）和潜在机遇（如部分内陆地区因气候变化带来的水汽增加，为植被恢复提供了有利条件），确定气候变化影响的重点区域分布，并对不同地区的调适策略提供指引；市、县级国土空间总体规划则应进一步分析地方重点风险地区分布，细分调适功能区，并根据省级规划指引形成可落实的地方策略。

（3）调适体系构建

当前，我国大部分城市在编制国土空间规划时通常将应对气候变化作为防灾减灾或市政设施建设的部分内容，缺乏从全局角度考虑气候变化对国土空间的影响和应对。建议各地特别是易受灾城市，在国土空间规划编制过程中关注气候变化灾害、海岸利用与防护、基础设施、生物多样性、水资源保障、粮食安全、土地利用、能源供给、城市健康等领域，依据本土特征和需求确定各领域的优先级别，量体裁衣地构建具有地方特点的气候变化调适策略内容体系。

（4）规划实施保障

在市、县级国土空间规划中形成应对气候变化调适策略的传导机制，细化落实责任单位、协助单位、工作范围、时间要求等实施层面的具体问题，保障应对气候变化的规划策略有效落地。同时，在国土空间规划的指标体系中，增加并细化气候调适和减灾防灾设施规划相关指标，考虑将指标纳入国土空间规划城市体检评估。在规划实施保障部分，可依据地方特征，将针对本地常见灾害的研究和规划列入专项规划指引。UPI 

作者：沈娉，硕士，广州市城市规划勘测设计研究院，助理规划师。[e-mail]

梁景宇，硕士，广州市城市规划勘测设计研究院，助理规划师。[e-mail]

封面图片来自: https://www.pexels.com/photo/city-landscape-mountains-sky-5127592/ (Photo by Timo Volz)

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排版 | 徐嘟嘟

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